化债进入深水区：置换接近尾声，巴州区财政的突围之路
发布日期：2026-09-07 来源：巴蜀党建网
2026年是全国6万亿元置换存量隐性债务额度的收官之年。截至7月末，全国累计发行进度已达96%，巴中市巴州区对应置换任务同步进入最后收尾阶段。随着大规模债务置换接近尾声，化债的重心已从“流动性风险应急处置”全面转向“体制机制系统性重构”的深水区。
作为巴中市中心城区，巴州区在前期化债工作中依托中央“6+4+2”一揽子化债政策（6万亿元置换债额度、4万亿元清欠专项债、2万亿元棚改等特殊再融资债）支持，债务风险缓释取得阶段性成效。但必须清醒看到，财政收支结构性矛盾、平台造血能力不足、财源结构脆弱等深层次问题尚未根本破解。置换接近尾声，真正的考验才刚刚开始。巴州财政必须主动跳出“债务置换—规模扩张—再置换”的传统路径依赖，以系统性治理思维，实现从“被动兜底”向“主动造血”的根本性突围。
一、前期政策效应：阶段性成效显著，但财政“造血”根基仍不稳固
在中央统筹部署的化债组合拳政策支撑下，巴州区债务风险得到有效缓释。近年来，全区通过统筹各类偿债资金、压减高成本非标债务、拉长债务期限等多措并举，持续压降债务存量。全区法定债务规模严格控制在省政府核定的债务限额以内，静态看债务率保持在合理区间，债务风险总体可控。
财政增收态势也为化债工作提供了支撑。2025年全区地方一般公共预算收入连续三年实现增长，2026年上半年继续保持稳中有进态势。但需正视的是，近年增长部分较多依赖非税收入拉动，税收收入占一般公共预算收入比重提升有限，财政“增收”与“增税”之间仍存在温差。
必须清醒认识到，前一阶段的化债主要解决的是“流动性风险”和“债务形式不规范”的表层问题，巴州区财政长期积累的深层次矛盾并未根本改观。全区一般公共预算刚性支出规模大，财政自给率长期处于较低水平——每百元一般公共预算支出中，自有财力覆盖仅20%左右，八成以上支出依赖上级转移支付，财政运行始终处于紧平衡状态。税收收入占比有待大幅提升，税源结构不优、骨干税源支撑不足仍是突出短板。这种“外部输血依赖强、自身造血能力弱”的格局，决定了当大规模债务置换的政策窗口逐步收窄后，化债深水区的真正考验才刚刚全面展开。
二、当前的矛盾与问题：深水区挑战在巴州区的具体映射
随着化债工作向纵深推进，前期被债务置换延缓的各类深层次矛盾逐步显性化，集中表现在以下六个方面。这六大矛盾从财源结构、资产质量、运行机制到监管防线层层递进，共同构成了深水区必须跨越的障碍。
一是财政自给率偏低，“吃饭财政”特征突出。教育、医疗、社保、民生兜底等刚性事权持续下沉，地方自主可支配财力有限，长期形成稳定的收支缺口。每年需优先统筹资金保障“三保”、重点项目和民生工程，民生支出占一般公共预算支出比重长期保持在75%以上。刚性支出持续攀升与有限财力之间的矛盾日益尖锐，“保运转”与“化债务”之间的资源分配约束持续收紧。
二是税源结构亟待优化，传统税源收缩与新税源培育滞后之间的接续断档。 受宏观经济形势和行业周期调整影响，建筑业、房地产业两大传统税源贡献度较峰值大幅回落，而先进制造业、现代服务业等新兴产业尚处于培育起步阶段，企业单体体量偏小、产业链条不长、税收贡献尚未形成规模。财政面临“老树凋零、新苗未壮”的调整阵痛，培育稳定可持续的新税收增长点已成为当前财政运行的紧迫任务。
三是土地财政持续调整，传统偿债基础面临考验。土地出让收入曾是地方政府偿债的核心补充财力，随着全国土地市场供求关系深刻变化，土地出让收入已从历史峰值明显回落，过去依靠土地增值预期滚动支撑债务的运行模式难以为继。当前巴州区虽通过优化供地结构、精准把握出让节奏努力保持土地收入平稳，但对土地出让收入的依赖度仍然偏高，暴露出的仍是财源结构深层脆弱性的根源问题。
四是平台转型“摘帽易、做实难”，市场化造血能力远未形成。巴州区持续推进融资平台清理退出工作，多数平台已完成名义上的“退平台”摘帽，但实质性转型远未到位，“摘帽不摘责、改而不活”的现象较为普遍。区属国企账面资产规模较大，但大量资产为市政道路、老旧管网、公共绿化等无收益公益类资产，无法产生稳定现金流，真正能够持续创造收益的优质经营性资产占比不足30%，难以支撑平台市场化经营需求。平台转型整体处于“旧融资功能剥离、新经营体系尚未建立”的青黄不接阵痛期。
五是“多角债”链条传导，产业链末端压力持续显现。 地方财政欠平台、平台欠总包、总包欠分包、分包欠材料商的连环拖欠链条在部分领域依然存在。巴州区近年来严格落实清理拖欠民营企业中小企业账款工作，累计完成清欠3.86亿元，取得阶段性进展，但清欠工作仍面临账款确权难、资金调度紧等现实约束，“边清边欠”的机制性根源尚未彻底铲除，维护良好营商环境、保障市场主体合法权益的任务依然艰巨。
六是债务边界有待厘清，新增隐性债务风险仍需高度警惕。 尽管中央三令五申坚决遏制新增隐性债务，巴州区也已建立政府债务全口径监测和风险分级预警机制，但在“保运转”与“防风险”的双重压力下，显性债务、隐性债务和平台经营性债务在实践中边界交叉模糊，仍存在通过变相举债弥补短期财力缺口的操作空间。只要事权与支出责任不匹配的矛盾未根本化解，违规新增隐性债务的冲动就难以完全消除。
三、突围路径：从“被动应急化债”走向“主动系统治理”
深水区的化债，不能再走“债务置换—规模扩张—再置换”的老路，必须从“短期攻坚缓释风险”全面转向“长效治理构建良性循环”。重点抓好五项核心任务：
（一）用足政策工具，打赢存量债务化解收官战
紧盯剩余隐性债务置换任务节点，建立“清单化、台账化、时限化”推进机制，确保剩余未置换债务2026年底前全部完成置换，实现应换尽换。统筹整合上级化债补助资金、盘活存量资产收益、闲置资源处置收入等各类资金，建立偿债资金池实行统一调度、专户管理，严格按照协议节点有序化解存量债务。依托4万亿元清欠专项债政策窗口，对已完成竣工验收、审计确权的政府类工程欠款建立清欠白名单，优先纳入清欠资金保障范围，力争2026年底前将符合条件的存量拖欠全部清零。同步建立清欠长效约束机制，从项目立项审批、资金拨付审核、竣工验收结算等源头环节全链条防范新增拖欠，坚决杜绝“边清边欠”。
（二）推动平台实质性转型，从“融资工具”转向“市场主体”
紧扣2027年6月底前彻底剥离平台政府融资功能的硬时限，分类推进区属国企市场化转型，倒排工期、挂图作战。将供水供气、公共停车场、城市广告经营权、充电桩、农贸市场运营等具备稳定现金流的经营性资源分批注入平台，充实经营性资产底盘，力争三年内优质经营性资产占比提升至50%以上。推动平台从传统“政府代建”角色向“城市运营商”“产业投资人”转型，深度参与城市更新、产业园区运营、乡村振兴等市场化项目。同时，妥善推进平台人员身份转换和资产确权等难点工作，持续深化“国资引导+市场运作”混合所有制改革，完善现代企业制度，真正实现政企分开、政资分开，彻底切断平台新增政府隐性债务的通道。
（三）构建多元财源体系，从根本上增强财政“造血”能力
化债的根本出路在于高质量发展。巴州区要围绕主导产业培育，聚焦产业链延链补链强链，持续巩固近年来工业项目招引落地的良好势头，推动先进制造业、特色农业、文旅康养等产业集群发展，加快形成新的骨干税源。深入推进存量资产盘活行动，在前期清理闲置低效土地、房产的基础上，综合运用REITs、合作开发、特许经营等市场化方式，将沉睡的存量资产转化为现实财力——可率先在公共停车位特许经营权出让、工业园区标准化厂房REITs发行等领域寻求突破。锚定地方一般公共预算收入稳步增长目标，建立财源培育全生命周期跟踪服务机制，从企业注册、项目建设、投产运营到税收贡献实行全流程服务与管理，逐步提高税收收入占一般公共预算收入比重，构建稳定可持续的多元财源体系。
（四）深化财税管理改革，从源头筑牢债务风险防线
在中央“适当加强中央财政事权、提高中央财政支出比重”的改革方向下，积极向上争取革命老区振兴发展、中心城区功能疏解承接等领域相关政策和资金支持，重点争取均衡性转移支付、革命老区专项转移支付等直达资金，合理减轻地方刚性支出压力。全面深化零基预算改革，彻底打破“基数+增长”的传统分配模式，所有支出从“零”开始重新论证，从严压减非必要、非重点、非紧急支出，把有限财力集中到“三保”和化债重点领域。升级完善全口径债务统一监测平台，将政府法定债务、平台经营性债务、项目类中长期支出事项全部纳入穿透式监管，健全债务风险分级预警和应急处置机制，严格落实债务管控纪律，坚决遏制新增隐性债务。
（五）坚持“在发展中化债、在化债中发展”，实现财政经济良性循环
紧扣2026年全国“在发展中化债、在化债中发展”的工作导向，充分发挥巴州区作为巴中市中心城区和川陕革命老区核心区域的区位优势，统筹主城更新建设和乡村振兴发展，用好用足革命老区振兴发展政策红利，把化债工作深度嵌入区域高质量发展全局。在保持经济合理增速的基础上，通过产业发展带动财源壮大、通过资产盘活补充偿债资金、通过平台转型拓展经营收益，逐步消化存量债务、优化债务结构，最终实现从“风险被动化解”到“财政经济良性循环”的根本性跨越。
化债进入深水区，考验的不只是短期的现金流偿债能力，更是地方财政治理的系统性能力。表面的债务数字是“标”，而财政收支结构、平台运营机制、产业发展根基和风险监管理念才是“本”。对巴州区而言，大规模债务置换的政策窗口正在逐步收窄，靠“时间换空间”的腾挪余地越来越小，真正的考验才刚刚开始。唯有在存量债务化解上提速攻坚、在新增债务管控上守牢底线、在平台转型上真转实改、在财源建设上久久为功，才能在深水区中蹚出一条可持续的巴州财政突围之路，为全区高质量发展筑牢坚实的财政支撑，也为同类地区的化债实践提供一份可资借鉴的“巴州答卷”。（陈大章）
