巴州区经济的形势判断与路径选择
—— 从四重错位看中心城区县域板块的现实约束与工作转向
发布日期：2026-11-05 来源：巴蜀党建网
巴中市巴州区作为市域中心城区，兼具城市功能与县域经济双重属性，在全市经济大盘中承担核心承载作用。2025年，全区地区生产总值实现231.74亿元，同比增长5.9%，总量继续领跑全市；但与此同时，地方一般公共预算收入中税收占比降至36.4%，常住人口由2021年的64.71万人降至64.00万人，户籍人口减少1.36万人。数据背后反映的是同一个问题：当前区域发展主要矛盾已从总量不足转向结构错配，具体表现为四重错位——有产值缺财源、有城区缺有效人气、有责任缺配套补偿、有人才缺优质岗位。四重矛盾通过产业、人口、财政三条线索相互交织、叠加强化，制约高质量发展质效。立足巴州区主体功能定位、人口演变趋势、财政禀赋与产业基础，发展重心不能简单对标东部制造业强县，也不能沿用传统县域“铺摊子、上项目”老路，必须精准识别自身发展阶段，推动四大工作转向，统筹处理存量与增量、集中与均衡、建设与运营三组重大关系，走出符合巴州实际的中心城区特色发展之路。
一、巴州区当前发展所处方位
巴州区幅员面积1298.66平方公里，辖6个城区街道、14个镇、2个乡、220个行政村、76个社区，是巴中市政治、经济、文化中心，是市域内人口集聚、公共服务、商贸流通的核心载体，同时承担城市建设、乡村振兴、粮食安全、生态保护等多重职能。从总量看，全区经济体量持续增长，2024年、2025年GDP分别为220.04亿元和231.74亿元，增速分别为6.4%和5.9%，均高于全市平均增速；集聚全市主要商贸服务业、部分工业产能，承载大量市域内城乡人口就近就学就医，在川东北欠发达区域中具备中心城区的基础优势。但透过结构数据看，巴州区呈现“总量有增长、结构有短板”的典型特征，不能简单以GDP总量判断发展潜力。
一是经济持续增长，但产业分工卡位不足。2025年三次产业结构为17.0:18.6:64.4，服务业占比接近三分之二，第二产业占比仅18.6%，且较上年下降0.7个百分点。全区全部工业增加值2025年为20.39亿元，仅占GDP的8.8%；规模以上工业企业90家，规上工业总产值35.78亿元。企业以中小微为主，缺少本地化配套网络、专业化劳动力市场。部分新能源、基建类项目投资规模大，但用工少、税收结算跨区域，能拉动产值，难以形成稳定持续的地方税基。2025年全区谋划储备项目412个、总投资812.5亿元，34个省市重点项目完成投资88亿元，投资强度不低，但固定资产投资与本地税基、就业岗位之间的转化通道并不通畅。
二是人口呈现“城区集聚、县域收缩”格局，劳动年龄人口提前减量。2025年末，全区常住总人口640015人，其中城镇常住人口424729人、乡村常住人口215286人，常住人口城镇化率66.36%，比上年提高0.28个百分点。需要注意的是，户籍总人口69.54万人，比上年末减少0.56万人；常住人口也从2021年的64.71万人小幅回落，青壮年劳动力持续向成都等大城市外流，形成典型的家庭分离式城镇化：老人、子女留在巴州城区居住就学，家庭主要收入来源于区外务工。城区建成区持续拓展，住房、教育、医疗等公共设施不断完善，但支撑产业发展的劳动年龄人口占比承压，部分商业、配套设施面临利用率不足的风险。2025年全区商品房销售面积20.15万平方米，同比下降19.9%，已从侧面反映出这种需求结构的脆弱性。
三是土地财政链条明显收窄，自主财力有限，财政运行约束持续趋紧。2024年全区政府性基金预算收入完成297331万元，2025年完成320819万元，土地出让相关收入仍是城市建设的重要资金来源，但增长空间明显收窄。2025年，全区地方一般公共预算收入完成124806万元，同比增长16.7%；加上级补助389664万元、调入资金82000万元、地方政府一般债券转贷收入54638万元等，收入总计689972万元；一般公共预算支出实现555812万元。本级收入仅能覆盖支出的约22%，近八成支出依赖上级转移支付，财政运行处于“紧平衡”状态。截至2025年末，全区政府债务余额175.8亿元（债务限额186.41亿元），2025年偿还政府法定债务本息10.21亿元。专项债、项目资金对项目收益、运营可持续性提出硬性要求，传统“先建项目、再找资金”模式难以为继。凡是需要区级配套资金、长期运维投入的项目，必须前置开展财政承受能力评估。
二、制约巴州区发展的四重错位
巴州区发展中的诸多难题，本质是四类结构性错配相互叠加，不是简单的干部干劲不足或项目数量不够，而是资源、产业、人口、权责之间不匹配。
一是有产值，缺财源。部分落地项目可以形成增加值，但税收结算不在本地。商贸、建筑、部分外来投资项目，存在总部异地注册、跨区域经营、税源外流现象。从财政数据看，这一错位最为直观：2025年全区地方一般公共预算收入中，税收收入完成45396万元，占比仅36.4%，同比增长5.3%；非税收入完成79410万元，占比高达63.6%，同比增长24.4%。与2024年相比（税收43100万元、占比约40.3%，非税63821万元、占比约59.7%），税收占比不仅没有提升，反而下降约3.9个百分点，收入增长更多由非税收入拉动。同期，GDP从220.04亿元增至231.74亿元，增长5.9%，而税收收入仅增长5.3%——GDP增长与税收增长基本脱节，经济增长向财政收入转化的通道不畅，这是“有产值缺财源”最硬的证据。
二是有城区，缺有效人气。城区常住人口有所增加，但新增人口多为随迁老人与学龄儿童，属于“消费型人口”而非“生产型人口”。人口带来教育、医疗、住房消费，但本地就业岗位供给不足，居民收入来源高度依赖外出务工。2025年全区城镇新增就业人员8919人，但同期商品房销售面积下降19.9%，说明人口增量并未形成稳定的本地购买力。这种依托外部务工收入支撑的城区消费，稳定性偏弱。一旦外部就业环境波动，住房、商业消费需求将承压，城区商业、地产板块存在潜在风险。
三是有责任，缺补偿。巴州区同时承担中心城区建设、耕地保护、粮食生产、生态涵养、乡村治理等多重职能。2025年全区粮食播种面积91.2万亩、产量35.1万吨，年末森林覆盖率55.07%，生态保护、粮食安全任务刚性。作为市域核心区，要承担高密度公共服务供给成本；作为涉农区域，落实耕地保护、水土保持等任务，但相关职能难以转化为本级财政收入。2025年上级补助收入389664万元，虽是本级收入的3.1倍，但更多按人口、基本运转保障分配，对主体功能责任的补偿不足，出现权责、支出与财力不匹配的矛盾。
四是有人才，缺岗位。巴州区基础教育持续输出大量青年人才，但本地缺少研发、高端制造、现代专业服务等高附加值岗位。2025年全区规上工业增加值虽同比增长17.8%，但工业增加值总量仅20.39亿元，岗位承载能力有限。本地就业岗位薪资水平低于外出务工收入，年轻劳动力持续外流，形成“本地培育人才、外地使用人才”的格局。人才不是没有，而是留才的产业岗位载体不足；普通劳动力充足，但产业需要的技能型工人供给不足。
四重错位不是孤立存在，而是互相强化：产业集群弱→税源单薄、财力受限；岗位不足→青年持续外流，劳动人口萎缩；人口结构老化→本地消费增长后劲不足；财力不足→产业培育投入受限，进一步抬高产业落地门槛，形成循环约束。巴州区属于中心城区与县域复合形态，处在中间地带，如果定位不准、路径错判，极易陷入投入大、回报低的困境。
三、巴州区发展态势的三个核心判断刻度
研判巴州区发展态势，不能单一盯着GDP增速，用好三组核心指标，方能统一思想、科学决策。
第一，看人口结构。重点看城区常住人口变化、劳动年龄人口占比。巴州区属于县城（城区）集聚、全域人口收缩类型：2025年末常住人口64.00万人，城镇化率66.36%、比上年提高0.28个百分点，城区人口小幅增长；但户籍人口已连续减少、常住人口总量较2021年持续回落，劳动年龄人口持续减少。规划建设、公共服务布局，必须适配这一基本判断，不能按照全域人口持续增长的假设铺新摊子。
第二，看财政质量。重点看财政自给率、一般公共预算收入中税收占比。2025年巴州区本级收入对支出的覆盖约22%，税收占本级收入36.4%且较上年下降，财政自给能力偏弱、税源质量不高。在当前财力约束下，大规模新建项目必须审慎，工作重心要向存量资产盘活、争取上级专项资金、培育优质税源倾斜。
第三，看税源结构。重点分析前十家重点纳税企业行业分布。若税源集中于建筑、房地产，产业抗风险能力弱；制造业、生产性服务业纳税占比提升，代表产业结构持续优化。2025年巴州区非税收入中相当部分来自国有资产资源盘活（“两费一金”抵偿资产、罚没物资、政府特许经营权、闲置土地和房屋等），一次性属性较强，不可持续依赖。税源结构变化缓慢、难以人为包装，是预判未来5年财政走向最可靠的风向标。
四、明确巴州区的发展类型与主攻方向
对照中央“发展各具特色的县域经济”“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”部署，巴州区属于市域中心城市配套功能型城区，兼具专业功能城区、农产品主产区、生态功能区多重复合属性，不能简单套用纯工业县、纯农业县模式。
核心定位： 做强市域中心承载功能，打造川东北城乡融合样板区，围绕市域都市圈分工承接配套，做优城市服务、特色农业、文旅康养三大板块。
方向衔接： 《巴中市巴州区国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出建设革命老区振兴发展先行区、先进制造业协同发展区、现代服务业发展集聚区、城市文旅康养核心区、农业高新技术产业园区样板区、山水公园城市典范区六大定位。巴州区的工作重心，应是把这六大定位落到可承接的具体功能上，而不是平行铺开、面面俱到。
核心任务： 一是承接巴中全市公共服务集聚功能，做强商贸流通、文旅康养、生活服务；二是围绕本地特色农业延链补链，聚焦食药同源食品开发、药业功能饮品研发、冷链仓储；三是盘活城市存量资产，严控低效新建项目；四是依托南龛、北龛等石窟文旅资源，推动“石窟+科普+文旅”融合，实现生态产品价值转化。
需要防范的倾向： 一是盲目对标东部工业强县，追求大工业、大园区，搞小而全产业布局；二是脱离人口趋势，盲目上马新区、大型商业综合体，重复建设；三是只做居住承载，沦为单纯的睡城，缺少生产性产业支撑。
三条纪律：定位不能仅凭主观意愿选定，由区位、人口、主体功能、产业基础共同决定；不能跨类对标，不能拿制造业百强县指标考核巴州；分类不是降低发展标准，而是优化发展内涵，从追求总量扩张转向人均提质、服务提效、存量盘活。2025年全省37个主城区县域经济高质量发展运行监测中巴州区排位逐季向好，考核导向也应从“总量进位”转向“结构提质”。
五、推动四大工作转向，构建巴州高质量发展新路径
找准定位之后，工作方式、项目逻辑必须同步转型，落实四个转向，提升工作指导性、可操作性。
5.1 从“上项目”转向“算账”，建立项目前置全周期测算机制
项目谋划首要回答三个硬核问题：运营主体是谁、供应链从哪里来、多久实现现金流平衡，任一问题没有清晰方案，原则上不申报、不立项。2025年全区谋划储备项目412个、总投资812.5亿元，34个省市重点项目完成投资88亿元——投资盘子不小，但很多项目难点不在建成，而在后期运营。上级资金解决建设投资，但运维、运营、市场主体需要持续现金流。在财政自给率不足四分之一、债务余额已达175.8亿元的情况下，财政不能长期兜底。
建立区级项目刚性评审规则：所有申报上级资金、需要区级配套的项目，申报材料必须明确运营主体、收益测算、运维经费来源，未完成测算的不予上报。可参照国土空间规划部门“甄别、归类、分级、入库、落图”五步工作法，对815个入库重点项目赋予优先级标签，把运营方案作为项目评审第一道关口，从源头减少建成闲置、运维空转。
5.2 从“全覆盖”转向“跟人走”，按人口流动布局公共资源
过去按照行政区划均等布局，每个乡镇配套标准化服务网点。随着人口持续外流，均等撒资源会造成每个点位规模不足、运营难持续。巴州区资源布局逻辑要转变为跟着人口集聚方向配置资源。
第一步绘制人口空间分布图，识别人口持续集聚片区和人口持续流出乡镇。2025年城镇常住人口42.47万人、乡村常住人口21.53万人，城镇化率66.36%且仍在提高，公共服务、商贸网点、基础设施资源应优先投向城区和化成、清江、曾口等重点中心镇，做强集聚节点；人口持续外流乡镇，不再新增大规模配套建设，重点保留基础保障功能，依托物流配送、流动服务实现覆盖。坚持集中做强、节点辐射，以城区、重点镇为枢纽，通过交通网络覆盖周边乡村，不再追求每个乡镇独立建成完整商业与服务体系。
5.3 从“建载体"转向“建链条”，载体平台绑定产业链供应链
厂房、商业综合体、文旅场馆是载体，不等于产业。单独建设载体，没有供应链、市场主体、配套产业，极易闲置。
产业园区建设：依托曾口化工园区、清江工业园区、光辉小微园区构建工业雁阵，不再单纯建设标准化厂房，招商前置谋划零部件配套、技能用工、检验检测、物流体系。2025年巴州区集聚电子信息企业17家，认定15家省级创新型企业、8家省级专精特新企业，应在此基础上同步培育本地上下游配套小微企业，构建产业生态。
文旅、商贸项目：推进“石窟+科普+文旅”融合，载体建设同步配套客源引流、文创开发、连锁运营、本地商品供应链。2025年A级旅游景区接待游客364万人次，但带动旅游消费仅1383.19万元，人均消费不足4元，流量转化能力明显不足，亟需在消费场景、商品供给上补齐链条。
特色农业板块： 不局限于初级农产品生产，聚焦仓储冷链、精深加工、品牌营销。2025年农高区核心产值9.41亿元，“巴州翘嘴”入选全国名特优新农产品名录，应把原料优势变成产业税源优势。
5.4 从“争政策”转向“争功能”，嵌入市域都市圈分工体系
普惠政策大家均可申报，比拼材料；功能性定位一旦落地，项目、资金、要素会随之集聚。巴州区重点争取三类区域功能：一是市域都市圈配套服务功能，承接全市总部服务、检验检测、区域仓储物流集散；二是川东北石窟文化文旅科普枢纽功能；三是特色农产品加工与冷链集配中心功能。
功能定位落地要满足三个条件：可验证的存量基础、可测算的成本优势、可承诺的政务服务能力。立足现有文旅资源、商贸基础、农业基底，把功能做实，避免空泛口号式定位。
六、统筹权衡三组重大关系，把握工作取舍尺度
存量与增量：优先盘活存量，审慎谋划新增。 巴州区财政、人口双重约束下，新建项目边际效益递减。2025年全区通过市场化方式盘活“两费一金”抵偿资产、罚没物资、政府特许经营权、闲置土地和房屋等国有资产资源，形成非税收入7.94亿元，这从侧面说明存量盘活确实有效、增量效益递减。同等资金投入，盘活闲置低效资产、老旧园区改造、存量设施运营提效，风险更低、见效更快。项目谋划先复盘存量：现有厂房、闲置楼宇、低效商业资产为什么没有用起来？存量问题不破解，新增项目会重复同类矛盾。不是禁止新建，而是存量盘活前置，增量项目从严论证。
集中与均衡：坚持集中做强、节点辐射，兼顾底线均衡。 人口外流背景下，资源平均撒布的模式难以为继。2025年城乡常住人口比约为2:1，公共资源有限，平均布局将导致每个点位规模不足、难以持续运营。工作思路调整为：资源向城区、重点镇集中，打造人流、物流、服务集聚节点；对偏远乡村守住基本公共服务底线，依靠流动服务、配送网络实现覆盖，不在每个乡镇重复建设大型配套设施。该路径短期面临均衡性的舆论压力，但契合人口长期演变趋势。
建设与运营：推进建运分离，政府从运营者转为监管者。 改变“政府投资、政府建设、政府长期管护”传统模式。政府负责规划、用地保障、配套补助、行业监管；运营交给市场主体，运用特许经营、委托运营、租赁合作等方式，明确运营主体收益与责任边界。2025年全区一般公共预算支出55.58亿元、本级收入仅12.48亿元，政府已无力包揽日常运营事务，必须重点制定规则、绩效考核、风险监管，实现项目可持续运营。这是破解项目建成后运维压力、减轻财政长期负担的关键抓手。
七、结语
巴州区当前发展的主要矛盾，是总量不足转向结构错配。研判发展态势，不能只看GDP，重点看人口集聚趋势、财政自给能力、税源结构三大指标。四重错位背后，根源是人口流动、产业集聚和按行政区划固化的财政责任之间不同步。2025年，巴州区GDP增长5.9%、规上工业增加值增长17.8%，增长数字不低；但税收占本级收入36.4%、每百元支出自有财力覆盖约22元、商品房销售面积下降19.9%，这些数据共同说明：人在向外、产业要集聚、公共服务成本刚性上涨，简单依靠上项目、铺规模，容易越投入越吃力。
政策逻辑已经深刻转变：从追求全域覆盖转向精准资源配置，从统一标准考核转向分类定位指导，从规模扩张转向存量提质增效。巴州区作为市域中心城区，要认清复合区位禀赋，找准功能定位，落实四个转向，处理好存量增量、集中均衡、建设运营的取舍。立足巴州实际，做强城市功能、深耕特色产业、盘活存量资产、优化资源布局，走出一条兼顾城市功能、乡村振兴、生态保护的高质量发展之路，以巴州一域之稳服务全市发展大局。
郡县治，则天下安。立足新发展阶段，找准自身方位，务实调整工作转向，方能破解结构性错配约束，推动巴州经济实现更高质量、更可持续的发展。（陈大章）
